24.6.13

COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI

SENATO DELLA REPUBBLICA

 venerdì 21 giugno 2013

AUDIZIONE INFORMALE CONCERNENTE LA PROCEDURA STRAORDINARIA PER LA REVISIONE DELLA PARTE SECONDA, TITOLI I, II, III e V DELLA COSTITUZIONE PREVISTA DAI DISEGNI DI LEGGE COSTITUZIONALI NN. 813 e 343

 INTEGRAZIONE DELL’AUDIZIONE

Prof. Alessandro Pace:

Gentile Presidente,

mi siano consentiti due rilievi con riferimento a quanto osservato dal prof. Marini.

1. In primo luogo tengo a sottolineare, contrariamente a quanto osservato dal collega Marini, che l’autorevole opinione di Carlo Esposito non può essere richiamata in favore della legittimità costituzionale del d.d.l. cost. n. 813, in quanto, per quell’illustre studioso, le leggi “in deroga o in rottura” della Costituzione sono ammissibili, a tacer d’altro, soltanto se “provvisorie”, “temporanee” e “testuali” (così C. Esposito, Costituzione, legge di revisione della Costituzione e “altre” leggi costituzionali, negli Studi in onore di A.C. Jemolo, Giuffrè, Milano, 1962, pp. 195 s.). Il che evidentemente non è il caso che ci occupa, in quanto il d.d.l. cost. n. 813, nel disporre che le leggi costituzionali-figlie dovranno seguire la procedura prevista dalla legge costituzionale-madre, esplica effetti non meramente provvisori o temporanei.

La deroga all’art. 138 Cost. prevista dal d.d.l. cost. n. 813 per le leggi costituzionali-figlie implica infatti che le eventuali riforme della forma di Stato, della forma di governo e del bicameralismo di cui alle leggi-figlie verrebbero approvate secondo le procedure previste dalla legge costituzionale-madre, la quale pertanto determinerebbe effetti “permanenti” sulla e nella normativa costituzionale in forza di procedure diverse e meno garantiste di quelle previste dall’art. 138.

2. In secondo luogo sono d’accordo col prof. Marini che la Corte costituzionale difficilmente dichiarerebbe (per motivi politici) l’incostituzionalità di una legge costituzionale che, ancorché contraria ai principi supremi dell’ordinamento costituzionale, abbia avuto il voto favorevole in sede di referendum.

Ammesso che ciò sia esatto (pur essendo incontestabile e incontestata l’ammissibilità del sindacato sui vizi formali delle leggi costituzionali), ciò però non significa che siccome non ci sarebbe, in tale ipotesi, possibilità di successo davanti alla Corte, non si debbano fin d’ora denunciare i possibili vizi formali e materiali che inficerebbero la futura legge costituzionale.

La Costituzione non la si difende soltanto nelle aule giudiziarie e nei limiti nei quali una legge possa essere sottoposta al vaglio di costituzionalità della Corte costituzionale: la si difende anche nelle battaglie parlamentari e in quelle politiche anche fuori dalle aule parlamentari, e quindi non è un fuori di luogo prospettare i vizi di cui è affetto il d.d.l. cost. n. 813.

Del resto non è esatto che, nella specie, non verrebbe in gioco alcun “principio supremo della Costituzione”. Aggirare le procedure previste dall’art. 138 equivale infatti a violare il principio della rigidità costituzionale, che identifica la stessa superiorità della Costituzione nel nostro ordinamento.

In altre parole, se c’è un principio più supremo degli altri, è proprio questo.

3. Passo ora al quesito da Lei cortesemente rivoltomi a proposito dell’art. 4 comma 2 d.d.l. cost. n. 813, secondo il quale il Comitato, entro quattro mesi dalla prima riunione, deve comunque procedere alla trasmissione di un testo.

L’enunciato solleva numerose perplessità.

In primo luogo, l’istituto che si vuole così introdurre, nonostante sia raramente previsto nei procedimenti speciali disciplinati dai due Regolamenti (cfr. similmente, ma con differenze non irrilevanti, artt. 44, comma 3, R.S. e 162, comma 2, terzo periodo, R.S.), conferma che al procedimento di revisione previsto per le leggi costituzionali-figlie – grazie alla rilevante presenza del Governo e all’esplicita previsione di un “crono-programma” (così definito nella relazione) – si guarda come ad un’obbligazione di “risultato”, innestando termini e cesure alla discussione che sono sconosciuti alla logica generale dell’art. 138 Cost. e alla disciplina regolamentare che ne sviluppa e scandisce le fasi.

Deve piuttosto ribadirsi quanto detto in sede di audizione, e cioè che nel rapporto tra il tempo e la procedura di revisione costituzionale sia da privilegiare la protezione della rigidità, e quindi dovrebbero escludersi per definizione meccanismi di aggiudicazione, scelte maggioritarie, cesure nette del dibattito e dell’esame.

Il trascorrere del tempo, semmai, è da intendersi soltanto come garanzia di una ponderata valutazione delle modifiche e del raggiungimento del largo consenso tra i gruppi parlamentari. Pertanto non si vede come una soluzione come quella dell’art. 4 comma 2 d.d.l. cost. n. 813 possa favorire una più ampia condivisione sui contenuti della legge di revisione da sottoporre al successivo esame delle Camere.

4. In secondo luogo, nella prospettiva della prassi e delle regole di funzionamento del procedimento legislativo, la norma non si sottrae a rilievi assai gravi.

A parte il fatto che non si comprende come debba avvenire la scelta del “progetto di legge” da trasmettere “comunque” alla scadenza dei quattro mesi, neanche si dice cosa si debba fare per ciò che riguarda gli emendamenti parzialmente esaminati e votati. Pertanto o si stabilisce che, una volta scaduti i quattro mesi, il Comitato debba trasmettere il testo allo “stato degli atti” con un suo voto oppure si statuisce la regola della trasmissione del testo del proponente (cioè del progetto di legge come inizialmente formulato, al netto degli emendamenti presentati).

Questa incertezza pesa ancora di più nel quadro del procedimento di revisione “derogatorio” dell’art. 138 Cost. cui si vorrebbe dare vita con il d.d.l. cost. n. 813. Una volta chiusi i lavori del Comitato, l’esame parlamentare presso le due Camere si sposterebbe infatti integralmente sul fronte dei lavori d’Assemblea, con conseguente, indiretta (e illogica) violazione del principio del “previo esame in Commissione”, previsto all’art. 72 comma 1 Cost., come già sottolineato in sede di audizione.

In realtà l’art. 4 comma 2 d.d.l. cost. n. 813 sembrerebbe postulare un voto selettivo del Comitato sui vari testi esaminati, stabilendo, mediante una deliberazione a maggioranza, a quale di essi dare seguito nei lavori delle due Assemblee. Pare quindi confermarsi, ancora una volta, l’idea che il procedimento di revisione costituzionale non sia molto diverso per logiche di fondo, modalità d’esame e garanzie procedurali rispetto alle ordinarie fasi di esame di un ordinario disegno di legge.

Ma non basta. Mentre i termini previsti dall’art. 4 comma 2 d.d.l. cost. n. 813 indiscutibilmente non si confanno ad una procedura di revisione costituzionale, e sono criticabili anche con riferimento alle leggi ordinarie in considerazione dell’art. 72 comma 1 Cost. (principio del previo esame in Commissione), contraddittoriamente essi non sono invece previsti nel successivo comma 5 del medesimo art. 4, per le proposte di modifica della legge elettorale.

Di talché sembrerebbe che le leggi elettorali abbiano bisogno di una maggior riflessione e unità d’intenti delle stesse leggi di revisione costituzionale.